Pourtant, dans une majorité de pays, cette prime est dûment règlementée par l'Etat pour tout le secteur public. Dans le cas général, elle est calculée sur la base d'un volume d'années d'ancienneté, chacun selon son poste, son grade ou son emploi dans la hiérarchie.

Dans cette affaire, l'Etat doit se dédouaner, ne serait-ce que pour fixer au moins des minimas et des maximas pour donner une validité raisonnable à cette gratification de fin de carrière. Aussi, toute solution serait la bienvenue, du moment qu'elle arbitre avec équité entre les deux secteurs. Les fonctionnaires ne méritent pas qu'on leur tourne le dos au moment de leur départ à la retraite. C'est une obligation morale de l'Etat de se montrer fidèle envers eux.

Dans un autre registre, il n'est pas plus digressif que de remarquer que l'Etat ne s'implique pas, ou si peu, en matière d'action sociale vis-à-vis de ses fonctionnaires. Il s'agit moins de l'action sociale en général que de celle qui ressort de sa responsabilité pour participer, concurremment aux commissions des œuvres sociales, à la mise en place d'une politique sociale pérenne envers ses fonctionnaires. Ce n'est pas une action facultative, elle est très distinctement prévue à l'article 3 du décret n°82-179 du 15 mai 1982, qui enjoint l'Etat d'intervenir en complément des actions exécutées par les commissions des œuvres sociales. Il n'est pas vain, là aussi, de reprocher à ce dispositif d'induire un déséquilibre manifeste pénalisant les agents exerçant dans les administrations de moindre importance qui ne bénéficient que de dotations symboliques. A tel point que ce dispositif justifierait qu'il lui soit appliqué une forme de péréquation, ou toute autre forme de compensation qui s'imputerait sur le budget de l'Etat. L'action sociale de l'Etat, financée sur fonds publics, aurait à cibler des besoins spécifiques en faveur des fonctionnaires comme de créer des crèches, des restaurants administratifs ou inter-administratifs, d'accorder une aide à l'installation des personnels de l'Etat occupant des postes supérieurs, appelés à être mutés au titre de leurs fonctions ou, sans que ça soit limitatif, de donner assistance à ses agents et leurs familles dans des circonstances particulières. De quelle diversion a-t-on fait usage ici ? N'est-ce pas davantage un détour justifié pour dévoiler les situations qui ne vont pas dans de sens de l'intérêt du fonctionnaire.

3-2 Moderniser l'actuel statut

Quiconque voudrait aujourd'hui améliorer le statut en vigueur devrait savoir qu'il s'engage à relever un lourd défi. Il aurait déjà à briser symboliquement le mauvais sort qui est fait à la fonction publique et surmonter l'obstacle psychologique qui fait croire que celle-ci est signe de lourdeur, d'inefficacité et de grosses dépenses.

Sans penser à une réforme de type radical qui s'orienterait à obtenir de meilleurs résultats économiques, que nous étudierons ultérieurement, il s'agit ici de faire quelques propositions, non hiérarchisées, de réforme voire de simple réparation qui visant à requalifier le statut lui-même, son environnement et les pratiques qui en résultent:

-élaguer toutes les scories et raboter les multiples développements tautologiques qui nuisent à la cohérence générale du statut ;

- supprimer totalement les dispositions du chapitre IV du titre I du statut ;

- procéder à la titularisation de tous les personnels contractuels à durée indéterminée (CDI) exerçant sous l'empire du décret présidentiel 07-308 du 29 septembre 2008 relatif aux contractuels ;

- ouvrir un chapitre à part pour traiter de la question des situations ouvrant droit au recrutement des contractuels à durée déterminée CDD et dresser le répertoire de ces situations, en associant les ministères, celui de l'Intérieur proposant en plus les cas possibles intéressant les communes. Prévoir que ces situations soient mises à jour par décret chaque fois que le besoin s'en ferait ressentir;

- intégrer en qualité de fonctionnaires les vacataires exerçant leurs fonctions dans les conditions répondant à des besoins permanents ;

- confier la gestion des ressources humaines à des équipes aguerries, en mesure de s'approprier, tant la simple gestion administrative courante que la gestion prévisionnelle des ressources humaines et des processus qui lui sont inhérents;

- actualiser les conditions de recours aux heures supplémentaires et au travail de nuit ainsi que les modalités de leur rémunération dans le secteur de la fonction publique;

- établir les conditions et les cas de recours au travail partiel au bénéfice des personnels fonctionnaires ;

- innover en matière d'évaluation des fonctionnaires pour tenir compte de la valeur professionnelle des fonctionnaires au titre de leur expérience professionnelle acquise en qualité d'élu ou à l'extérieur de l'administration ;

- recycler le très récent décret 25 juillet 2020, relatif aux commissions administratives paritaires, commissions de recours et des comités techniques paritaires et prévoir que les commissions paritaires ne puissent intervenir qu'après coup dans le traitement de certaines situations individuelles (refus de titularisation, de formation, de disponibilité à la demande du fonctionnaire, détachement, intégration dans le grade de détachement) en vue d'examiner et statuer sur les refus opposés par l'administration à des situations individuelles contestées par le fonctionnaire ;

-responsabiliser les ministères en les impliquant dans la mise en place d'un cadre d'orientation et de gestion de la ressource humaine et qu'ils décident, soit à l'horizon d'une année, soit à moyen terme, du format et des proportions de recrutement, entre recrutements externes et promotions, applicables à leur secteur, dans une vision prospective tenant compte du départ à la retraite de leurs effectifs et des scénarios de leur renouvellement ;

- formaliser la pyramide des âges des personnels, corps par corps et grade par grade et de tout l'effectif pour mieux planifier et projeter les recrutements à venir sur la base des stratégies d'action du secteur et adapter une politique de gestion de leurs ressources humaines dans une perspective d'équilibre régional ;

- décharger les commissions administratives paritaires de la prérogative de déterminer elles-mêmes les méthodes d'évaluation des fonctionnaires. Responsabiliser les ministères de cette tâche, tenant compte d'un schéma général d'orientation devant advenir de la DGFP. Les ministères auront toute latitude pour les reconfigurer dans un cadre qui répond le mieux à leurs spécificités, services déconcentrés inclus ;

- permettre aux syndicats représentatifs de la fonction publique de participer aux négociations salariales et au pouvoir d'achat avec le gouvernement ;

- préciser la formule qui doit permettre aux comités techniques paritaires (CTP) de participer ou de faire des propositions au niveau central (ministériel ou interministériel) relativement aux conditions de travail, aux réorganisations de service, au déroulement des carrières, à la formation professionnelle, à l'hygiène et à la sécurité et à la santé au travail ;

- décloisonner la fonction publique en l'ouvrant à des candidatures extérieures, notamment au titre de l'accès aux corps et grades dédiés à la promotion interne.

4- L'option du tout contractuel

4-1- les perspectives

D'emblée, il faut se dire que ce n'est pas d'un bon conseil de recycler le décret 07-308 relatif aux contractuels, cité plus haut. Le choix de la contractualisation doit être assumé totalement pour suppléer sans détour aux inconvénients récusables du système de la carrière. Dans cette configuration, la seule concession à faire, c'est d'accorder, éventuellement, la qualité de fonctionnaire uniquement aux personnels des secteurs de la sécurité, transmissions nationales, de l'éducation, de la santé et des emplois d'autorité ou dits de souveraineté.

Le projet de contractualisation sous l'empire du droit public ne pourrait s'installer que par petites avancées jusqu'à atteindre sa masse critique qui l'habiliterait à basculer plus ouvertement et plus complètement dans ce régime. Les partisans de cette option du contrat ne font pas mystère de leurs arguments. L'exigence d'assouplir la gestion des ressources humaines y figure en tête. Les dirigeants politiques espèrent pour leur part qu'elle soulagera surtout l'Etat des charges qui l'assaillent de toutes parts.

Ce n'est pas tant la nécessité de gérer avec beaucoup de plasticité les ressources humaines, bien que cela y contribue très largement, que de maintenir les moyens de l'administration et de les contenir dans des proportions acceptables, sans dégrader les politiques publiques, qui intéresse l'autorité politique.

C'est évidemment un point de vue qui s'oppose frontalement à l'avis de ceux qui croient que l'amélioration des performances de l'administration ne peut venir que de l'importance des crédits qui lui sont alloués.

Il est vrai que l'option d'une fonction publique d'emploi ou plus simplement dite de contractualisation n'est pas univoque et qu'elle aussi peut avoir ses faiblesses difficilement avouables. Les plus modérés des observateurs adhèreront au mieux à une contractualisation protégée et limitée à recruter dans des emplois de généralistes, relevant du domaine de la gestion, ou dans des emplois du niveau de l'exécution, mais qui permet à l'agent contractuel de conserver un minimum de garanties en tant que citoyen et en tant qu'agent.

D'autres par contre, moins conciliants, objecteront que le choix de la contractualisation n'est pas un effet de mode. Ils croient plus que c'est un moyen plus approprié pour transformer en profondeur l'administration, non pas pour affaiblir ou diminuer l'offre des services publics, mais davantage pour accélérer et moderniser les procédures de gestion. Toutefois, il faut dire que la contractualisation n'est pas et ne pourra pas faire office d'antidote définitif au désordre structurel qui nuit au système de carrière. Son bienfait est de libérer le gestionnaire en lui permettant, notamment, s'il n'est pas inélégant d'avoir recours à cette formule, de « choisir ses armes », lorsqu'il va au combat.

Ce qui n'empêche pas certains analystes de spéculer pour dire qu'une authentique contractualisation doit prendre tout ce qu'il y a de meilleur dans l'entreprise et l'enraciner dans l'administration. Une telle politique est supposée procurer au moins une plus grande maniabilité de l'activité administrative et un gain économique, qui conduirait au final à augmenter des fonctionnaires ou, moins réjouissant pour les fonctionnaires, à diriger le revenu économisé à pourvoir à d'autres priorités, ou pour que la ressource non consommée puisse être destinée à compenser la hausse de la dépense publique.

Plus résolus encore voire plus téméraires, sont ceux qui s'inscrivent carrément dans une perspective franche qui entraînerait à soumettre l'Etat à une logique de profit et de rentabilité.

Aussi, on pourrait se perdre en conjectures sur la piste que pourrait choisir l'actuel exécutif pour réviser le statut. Serait-il tenté par la formule d'une fonction publique de contractualisation ? Ou opterait-il davantage pour une formule musclée qui serait l'application pure et dure du droit du travail, scénario a priori totalement virtuel ? On aura à en explorer les possibles modalités un peu plus tard. C'est à voir. Rien ne permet pour le moment de prédire le choix de l'exécutif. On chercherait en vain des indices. Ce qui est sûr aujourd'hui, c'est que la démarche claudiquant du décret 07-308 relatif aux contractuels, finalement reniée et non assumée, ne peut pas servir de modèle.

Cette expérience a surtout péché en reconduisant presque le statut lui-même, notamment en reprenant les dispositions du statut précisément là où elle aurait dû s'en démarquer. Il en va ainsi du concours, qui est la marque de fabrique du statut de carrière, qui a été quasiment translaté au niveau du texte des contractuels, qui lui a substitué la notion de test, qui reprend à son tour l'essentiel de la machinerie des concours de la fonction publique de carrière. Tellement bizarre ce dispositif qu'on se retrouve derechef dans un véritable système contractuel de carrière assorti d'un système d'avancement contredisant au plus haut degré un système franc de contractualisation. L'authentique modèle de la contractualisation doit se construire dans une rupture assumée avec le statut de carrière. Il doit s'en distinguer particulièrement, tant par le procédé de recrutement, qui serait le moins procédurier possible, que par les modalités de rupture du lien de travail, qui protègent certes, mais qui doivent être moins formalisées, moins attentistes que les procédures de la fonction publique de carrière. Même si la formule peut heurter dès l'abord, il s'agira de recruter facilement et de limoger tout aussi facilement.

Tout aussi brutal est l'autre déterminant de la contractualisation qui permet à l'employeur de recruter son agent sur un emploi précis, sans autre procédure, ou si peu, et que si demain l'emploi est supprimé, l'agent contractuel est limogé sans autre procès.

En conséquence de ce choix, l'administration s'en trouvera obligée de mettre en place un répertoire des métiers, qui déclinerait les emplois de l'administration dans toute leur diversité et tout aussi factuellement les savoirs et savoir-faire correspondant à chacun des métiers répertoriés. Vielle intention si l'en est, qui a fait long feu.

Ce modèle plairait, à n'en pas douter, à tous ces petits chefs qui oublient d'où ils viennent, pour les uns devenus grands, qui iront jusqu'à jurer qu'avec un tel statut ils pourraient renverser le monde, manquant de se rappeler qu'avant d'être petits chefs, ils se recrutaient parmi les plus ardents défenseurs du statut de carrière.

Dans tout cela, il y a évidemment un obstacle. Il peut être petit comme il peut être assez consistant, qui dans ce cas pourrait préjudicier sérieusement au projet de contractualisation jusqu'à le rendre caduc. Cet empêchement, si on peut dire, pourrait être le fait de l'article 67 du texte constitutionnel qui édicte que « L'égal accès aux fonctions et aux emplois au sein de l'Etat est garanti à tous les citoyens, à l'exception de ceux liés à la souveraineté et à la sécurité nationales ». En effet, on peut redouter que le juge constitutionnel pourrait trouver à considérer, s'appuyant sur les dispositions de l'article cité ci-dessus, que la contractualisation est de nature à transgresser le principe d'égalité d'accès aux emplois publics. C'est dire que tout projet de contractualisation doit prévenir ce risque en usant et en proposant une formule de recrutement assez neutre pour faire admettre au juge dont il s'agit que le principe d'égalité d'accès aux emplois publics est préservé. Il n'y a pas lieu de se préoccuper de l'usage du vocable même de concours, qu'importe s'il symbolise dans l'esprit des gens le principe même de l'égalité d'accès aux emplois publics, en tant qu'il n'est pas cité tel quel dans la Constitution. Il faut juste savoir employer une dénomination qui, par sa formulation même, apporterait une sorte de caution à une procédure de sélection emportant, dans son principe et dans ses modalités, le respect, sinon apparent au moins suggéré, même si la circonstance que le test ne mentionnera pas les épreuves écrites, ne sera pas de nature à faire obstacle à la régularité du recrutement, pourvu que le procédé utilisé répond bien à la préoccupation de donner leurs chances à tous les candidats.

4-2- les modalités

Il n'est certainement pas facile d'opter d'emblée pour une contractualisation généralisée à toute la fonction publique. Une pensée sensée opterait pour une expérimentation progressive, qui au fur et à mesure ajusterait et adapterait la mise en œuvre du dispositif, commençant déjà par délimiter son périmètre de compétence. Il serait d'un bon avis de tester et d'éprouver le système au niveau de quelques administrations connues et reconnues pour leur bonne réactivité et leur capacité à s'approprier plus facilement les procédures innovantes.

Quant à la cartographie des emplois admissibles à la contractualisation, elle pourrait s'accommoder d'une des deux voies suivantes:

- soit la contractualisation de tous les emplois régis par le statut particulier des corps communs, excepté la filière des transmissions nationales, ainsi que tous les emplois sous statut spécifique qui sont essentiellement à teneur gestionnaire, tels que les personnels de laboratoire, de l'intendance et de l'alimentation scolaire de l'éducation nationale ou ceux de la filière administration générale des fonctionnaires de l'administration des collectivités territoriales et des emplois similaires appartenant à d'autres secteurs, dont le profil est en tous points comparable aux emplois relevant du statut des corps communs.

- soit la contractualisation des emplois correspondant aux corps et grades classés dans les catégories 1 à 10 instituées par le décret 07-304 du 29 septembre 2007 fixant la grille indiciaire des fonctionnaires, excepté les emplois correspondant aux corps de sécurité, d'inspection et de contrôle et ceux pour lesquels une formation spécialisée est exigée.

A suivre

*énarque