LONDRES – En août 2019, dans un contexte d'escalade de la guerre commerciale avec la Chine, le président américain de l'époque, Donald Trump, a lancé une série de tweets ordonnant aux entreprises américaines de « commencer immédiatement à chercher des alternatives à la Chine » et de rapatrier leur production aux États-Unis. Cette demande a fait chuter les marchés boursiers et alarmé les entreprises américaines exposées à la Chine.

Bien que Trump ait finalement assoupli sa position, la menace a mis en évidence une réalité inquiétante à laquelle le monde doit faire face maintenant qu'il est de retour à la Maison-Blanche : le président a le pouvoir de rompre les liens avec la deuxième économie mondiale, et il peut le faire sur un coup de tête.

Avec la victoire retentissante de Trump sur Kamala Harris, le spectre de sa conception impulsive et autoritaire de la diplomatie se profile à l'horizon. Si l'on se fie à ses actions passées, l'Amérique des affaires pourrait bientôt s'attendre à une nouvelle série de manœuvres erratiques– ou pire – contre la Chine.

La Constitution américaine délègue l'autorité en matière de relations extérieures au président et au Congrès, une structure conçue pour tempérer le pouvoir discrétionnaire de l'exécutif par un contrôle législatif. Mais cet équilibre s'est profondément modifié au cours des dernières décennies. La politique étrangère est aujourd'hui concentrée de manière écrasante dans la branche exécutive et elle échappe largement à tout contrôle. Les politologues attribuent cette tendance à la montée de la partisanerie et au déclin de l'expertise du Congrès. Et comme les deux partis sont favorables à une ligne dure à l'égard de la Chine, Trump aura encore plus de liberté pour s'en prendre à elle.

Entre-temps, le concept de « sécurité nationale » s'est révélé remarquablement malléable, s'étendant bien au-delà des préoccupations traditionnelles telles que la défense du territoire et la cybersécurité. Il couvre désormais tout, des flux de données transfrontaliers aux vulnérabilités de la chaîne d'approvisionnement, en passant par la protection des industries jugées trop importantes pour être dominées par des concurrents étrangers.

Cette définition élargie a permis au Président de prendre des mesures qui auraient été inimaginables il y a seulement dix ans. Prenons quelques-unes des mesures prises par Trump et son successeur, Joe Biden : sanctionner Huawei et ZTE ; interdire TikTok ; bloquer les investissements chinois dans une application de rencontres ; lancer la controversée « Initiative Chine », qui a ciblé de manière disproportionnée les scientifiques chinois travaillant aux États-Unis ; imposer un embargo sur la vente de certains semi-conducteurs à la Chine ; restreindre les investissements américains dans l'intelligence artificielle et les ordinateurs quantiques chinois ; enfin, plus récemment, imposer des droits de douane de 100 % sur les véhicules électriques et les batteries chinoises.

Nombre de ces politiques agressives ne devraient être mises en œuvre qu'en cas d'urgence. Mais la définition de ce qui constitue une « urgence » s'est elle aussi considérablement élargie. Elle inclut désormais le but de freiner la montée en puissance de la Chine. Lorsque M. Trump prendra ses fonctions en 2025, la capacité et la volonté de l'exécutif de déclarer une « urgence » et d'imposer des mesures extraordinaires au nom de la « sécurité nationale » pourraient augmenter considérablement.

Si les tribunaux américains sont habilités à contrôler les pouvoirs présidentiels – comme ils l'ont fait en bloquant les tentatives de Trump d'interdire TikTok et WeChat – ils n'ont qu'un droit de regard limité sur la politique étrangère. Sur les questions de sécurité nationale, en particulier, les tribunaux fédéraux ont historiquement fait preuve d'une grande déférence – d'autant plus lorsque le Congrès et le président sont alignés. L'adoption récente de la loi sur TikTok illustre la façon dont le Congrès peut rapidement restaurer le pouvoir exécutif après qu'une décision judiciaire l'a limité. Par conséquent, TikTok et d'autres entreprises chinoises sont constamment confrontées à une hostilité renouvelée de la part de l'exécutif, dans un jeu sans fin du chat et de la souris.

Ironiquement, cette concentration du pouvoir dans les mains de la présidence américaine reflète le modèle de gouvernance chinois, que les dirigeants américains critiquent si vivement.

Comme je le montre dans mon livre High Wire : How China Regulates Big Tech and Governs Its Economy, la consolidation du pouvoir politique en Chine au cours de la dernière décennie a souvent conduit à des changements politiques spectaculaires, qui sapent la confiance des investisseurs et freinent l'esprit d'entreprise. Les récents faux pas du gouvernement chinois – de la mauvaise gestion de la pandémie de Covid-19 à la répression des secteurs de la technologie et de l'immobilier, en passant par la lenteur de sa réaction face aux risques croissants de déflation – devraient servir de mise en garde.

De même, les États-Unis commencent à ressentir les conséquences involontaires de leur propre approche hostile à l'égard de la Chine. L'initiative chinoise a entraîné l'exode de scientifiques chinois talentueux, dont beaucoup sont rentrés chez eux. Dans le même temps, l'efficacité des sanctions et des contrôles à l'exportation sévères imposés par les États-Unis s'amenuise. Huawei, qui a d'abord souffert de ces mesures, est devenue plus forte ces derniers temps, revigorée par le soutien de l'État et la ferme volonté de parvenir à l'autosuffisance. Dans leurs efforts pour contenir la Chine, les États-Unis risquent de créer un rival plus résistant, renforcé par les pressions mêmes qui sont censées l'étouffer. Cependant, au lieu de réévaluer l'efficacité de leurs tactiques intransigeantes, les agences fédérales américaines redoublent de sanctions et de restrictions. Même la fameuse Initiative chinoise, bien qu'elle ait été « abandonnée », persiste sous une forme à peine dissimulée.

Jusqu'à présent, la plupart des discussions sur la rivalité sino-américaine ont présenté la montée en puissance de la Chine comme le principal catalyseur des changements de politique des États-Unis. Mais cela ne tient pas compte d'un point essentiel : le conflit peut également être attribué à un déficit démocratique dans l'élaboration de la politique étrangère américaine. Si les États-Unis prennent des mesures de plus en plus extrêmes pour contenir la Chine, comme ils le feront probablement au cours de la seconde administration de Trump, ils risquent de creuser ce déficit – et de se définir par ce à quoi ils s'opposent.



*Professeuer de droit à l'université de Californie du Sud, est l'auteur de High Wire : How China Regulates Big Tech and Governs Its Economy ( Oxford University Press, 2024) et de Chinese Antitrust Exceptionalism : How the Rise of China Challenges Global Regulation ( Oxford University Press, 2021).