MADRID/BOSTON – La Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques de cette année (COP28), actuellement en cours à Dubaï, sera décisive pour le Fonds pertes et dommages créé lors de la COP27, dans la mesure où les gouvernements vont devoir s'entendre sur la manière dont ce nouveau fonds sera mis en œuvre et financé. Tout aussi important, le premier bilan mondial (GST) évaluera les progrès accomplis par les États en direction des objectifs de l'accord climatique de Paris 2015.

Publié en octobre, un rapport préalable au GST présente des résultats en-deçà des attentes. De même, les récentes perspectives énergétiques mondiales de l'Agence internationale de l'énergie révèlent que les niveaux mondiaux de dioxyde de carbone n'ont pas encore atteint leur pic. Cela signifie que si nous entendons atteindre nos objectifs climatiques, il nous faut accélérer la transition vers les énergies propres, et réduire de toute urgence les émissions de gaz à effet de serre. Il sera pour cela inévitablement nécessaire de combler l'important déficit de financement climatique. Or, les dirigeants politiques sont également confrontés à une crise généralisée de la dette souveraine.

Basé sur les données du Programme des Nations Unies pour le développement ainsi que du Fonds monétaire international, le Projet d'allégement de la dette pour une reprise verte et inclusive estime que 69 États ont besoin d'un allégement immédiat de leur dette, et que 61 d'entre eux présentent au moins 812 milliards $ de dette nécessitant d'être restructurée dans toutes les catégories de créanciers. Par ailleurs, un document de travail du FMI calcule que seuls sept des 29 pays à revenu faible ayant formulé des estimations de leurs besoins en matière d'adaptation disposent de suffisamment d'espace budgétaire pour satisfaire ces besoins et atteindre leurs objectifs de réduction des émissions, également appelés contributions déterminées au niveau national (CDN). Étant prévu que les coûts de service de la dette augmentent en 2024, de nombreux États dépenseront davantage en paiements d'intérêts que dans la santé et l'éducation. Tant que la crise de la dette des pays du Sud persistera, de nombreuses économies émergentes et en voie de développement ne pourront pas investir dans un développement à faibles émissions et respectueux de l'égalité des sexes, ce qui rendra ces pays plus vulnérables aux chocs climatiques et à l'instabilité financière, tout en compromettant l'objectif de limitation du réchauffement climatique à 1,5°C, fixé par l'accord de Paris sur le climat.

Pour aborder lien entre dette et climat lors de la COP28 et au-delà, il est nécessaire que les dirigeants politiques se concentrent sur trois objectifs : mener un processus de restructuration de la dette plus inclusif et plus efficace, développer les financements concessionnels, et étendre l'envergure ainsi que le mandat des banques multilatérales de développement (BMD).

Pour commencer, le Cadre commun du G20 doit être réformé pour faire en sorte que tous les pays vulnérables face au climat, y compris les pays à revenu intermédiaire, soient éligibles au traitement de la dette. Bien que le Cadre commun ait commencé à conférer un allégement, les récents accords de restructuration de la dette se sont révélés modestes, et ont entraîné des négociations prolongées qui n'ont fait qu'aggraver le problème. Les futurs accords devront garantir des mesures d'allégement significatives, permettant aux États de relancer la croissance économique et d'atteindre les objectifs climatiques, plutôt que de simplement ramener ces pays à des niveaux antérieurs d'austérité, ou que de les aider à repousser la prochaine crise.

Deuxièmement, le besoin en financements concessionnels n'a jamais été aussi évident. Au mois d'octobre, lors des réunions annuelles de la Banque mondiale et du FMI à Marrakech, la directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, a observé que les taux d'intérêt s'inscrivaient dans une période de « niveaux plus élevés pour une durée prolongée ». Cette situation intervient alors même que les États doivent accélérer le déploiement des énergies renouvelables, qui sont extrêmement sensibles au coût du capital. Il a par ailleurs été constaté que la vulnérabilité climatique faisait augmenter le coût de la dette, tout en restreignant l'accès aux financements.

Il est largement possible de développer les financements concessionnels. Entre 2021 et 2022, les subventions et la dette à faible coût au niveau des projets n'ont représenté que 11 % du financement climatique total, selon la Climate Policy Initiative. Dans le cadre de son initiative « Feuille de route pour l'évolution », la Banque mondiale a indiqué qu'elle étendrait les prêts concessionnels au-delà des pays les plus pauvres, afin de financer les investissements climatiques nécessaires. Il incombe aux autres BMD de lui emboîter le pas, et à leurs actionnaires d'injecter davantage de capitaux pour faciliter cette démarche, afin que les États puissent accéder à des financements abordables ne compromettant pas les autres priorités.

Il est également nécessaire que les BMD gagnent en envergure, et qu'elles soient mieux équipées pour fournir les financements à long terme peu coûteux dont les pays vulnérables face au climat ont besoin. La Banque mondiale a fait un pas dans cette direction, en mettant en œuvre des mesures d'optimisation de son bilan afin d'augmenter de 50 milliards $ l'ampleur de ses prêts au cours des dix prochaines années, une évolution positive mais insuffisante. Il incombe aux autres BMD d'élaborer des plans concrets d'augmentation de capital, et de présenter ces plans à leur conseil d'administration en expliquant comment une nouvelle injection de fonds leur permettra de fournir des financements à faible coût aux pays en voie de développement, ainsi que d'effectuer des paris plus audacieux sur des investissements susceptibles de changer la donne.

Les BMD doivent non seulement accroître leur capacité de prêt, mais également réformer l'architecture de la dette. La Banque mondiale a par exemple introduit une clause d'interruption temporaire de la dette dans les accords de prêt existants et nouveaux, qui permet à 45 petits États insulaires et pays, confrontés à des événements qui le justifient, de différer leurs paiements d'intérêts et de capital. Tous les prêts des pays emprunteurs devraient inclure une clause de ce type. Il serait également dans l'intérêt des actionnaires des BMD d'améliorer le processus de restructuration de la dette : une crise de la dette prolongée signifie que les BMD devront fournir des financements concessionnels pendant une période plus longue, puisqu'ils sont liés aux indicateurs de la dette.

Lors de la COP28, le GST ne manquera pas de constater que le monde est encore très loin d'avoir atteint les objectifs de l'accord de Paris. Une action accélérée est nécessaire en matière de financements climatiques, de coordination des politiques mondiales, et de déploiement des énergies renouvelables – une action sur le chemin de laquelle se dressent malheureusement des niveaux de dette élevés. Constat révélateur, l'Égypte, pays organisateur de la COP l'an dernier, a explicitement indiqué dans sa CDN révisée que les paiements de service de la dette limitaient l'ambition climatique du pays.

Les gouvernements du G20 et les institutions financières internationales doivent reconnaître que le lourd fardeau de la dette risque d'aggraver la crise climatique. La mobilisation de ressources financières à une échelle sans précédent, bien qu'essentielle, doit être complétée par des mesures visant à alléger le poids considérable de la dette souveraine. Espérons qu'en exposant aux dirigeants politiques la lenteur redoutable des progrès mondiaux en direction du zéro émission lors de la COP28, le GST suscitera la volonté et la confiance politiques nécessaires pour affronter les problèmes interconnectés que constituent le surendettement et le réchauffement climatique.



1- Ancienne présidente de l'Assemblée générale des Nations Unies - Est directrice exécutive de GWL Voices, et coprésidente du Projet d'allégement de la dette pour une reprise verte et inclusive.

2- Directeur adjoint de l'Initiative de gouvernance économique mondiale au Global Development Policy Center de l'Université de Boston.