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Monsieur le Président de la République, lors du Conseil des ministres,
tenu le 19 décembre 2021 a exhorté avec la pleine déférence " le secteur
de l'agriculture et du développement rural, pour le volet institutionnel, à
réviser la structure et l'organisation de l'administration agricole, aux
niveaux central, régional et local, dans le cadre d'une approche réformiste
tenant compte des priorités " (APS, le 19-12-2021).
L'idée exprimée vaut la chandelle, dans la mesure où les institutions agricoles, tant au niveau central que local doivent s'adapter aux mutations que connait la sphère économico-sociale du pays, dont l'agriculture n'est pas du reste. La réalité actuelle du terrain, avec l'émergence de nouveaux besoins sur tous les plans, suggère l'adoption de nouveaux modes de conception structurels répondant aux attentes avec de nouvelles formes de gouvernance, notamment dans un secteur qui a connu et connait encore une nette évolution, avec la grande aspiration d'atteindre la sécurité alimentaire. Historiquement, en Algérie, le passage d'une économie planifiée à une économie de marché et ses corollaires en termes de responsabilité de libéralisation, d'autonomie et d'efficacité, devait induire une réorganisation du secteur public agricole en entités de statuts, issues de la restructuration des domaines agricoles socialistes. La réorganisation opérée au niveau du secteur productif agricole, il y a plus de 30 ans, devrait s'acheminer vers une rupture entre les pouvoirs publics et les producteurs en termes d'orientation de la production, d'injections de soutien financier, de bonification des prix des intrants agricoles. La logique du profit aurait induit une nouvelle perception de l'activité agricole elle-même et on s'acheminait, dès lors, vers une tendance à l'économie de marché, autrement dit une économie libérale. C'est ainsi que des besoins nouveaux, la modification des systèmes de production, in extenso, toute démarche envisagée par le producteur fait référence nécessairement à une approche monétaire à toute l'activité entreprise. Au-delà des faits, cette réorganisation du secteur agricole ne pouvait s'accommoder d'un paysage institutionnel et organisationnel, jugé, même à l'époque, en inadéquation avec l'évolution des mutations agricoles, à l'heure actuelle, à forte raison. Aujourd'hui, les jalons d'une réelle modernisation du secteur sont mis en place et l'espoir de voir une agriculture performante les années à venir et ce, en dépit de certains handicaps d'ordre organisationnels et structurels surtout. Dès lors et dans l'optique d'asseoir une agriculture de pleine mesure, il est à penser que les défis à relever, aujourd'hui et demain, sont multiples et souvent complexes : Le premier est d'assurer la sécurité alimentaire qui constitue un gage de souveraineté nationale. Cela suppose l'utilisation rationnelle de toutes les potentialités existantes matérielles et immatérielles (intendance et connaissance, à la fois) ; Le second est d'ordre économique compte tenu des fluctuations des recettes budgétaires et des ressources financières du pays qui exigent la rationalité dans la mise en œuvre des programmes et projets avec cette idée " de produire plus avec moins de dépenses " ; Le troisième défi est à caractère démographique et social qui réside dans l'emploi offert à des actifs nombreux entrant dans le marché du travail, de mieux en mieux formés, et exigeants en matière de conditions de travail et de rémunérations ; Le quatrième est lié à l'état des ressources naturelles et environnementales marquées par la rareté des sols et de l'eau et le risque lié au changement climatique. Le cinquième défi, pensons-nous, réside dans le renforcement des capacités des acteurs et la maitrise des savoirs et des connaissances pour une meilleure gouvernance du secteur de l'agriculture. C'est dans ce cadre que s'insère, estimons-nous, la vision de transformation structurelle et institutionnelle pour permettre la conduite des processus de développement agricole et rural et leur accompagnement, en réponse aux objectifs retenus dans les politiques agricoles en vigueur et en adéquation avec les attentes des acteurs de toute la sphère agricole. Dès lors, il est fait appel à la bonne gouvernance et ce, quelle que soit l'évolution des choses. Ici, il est admis que la bonne gouvernance doit veiller à ce que la réalisation de la croissance économique s'accompagne d'une insertion sociale et d'une amélioration de l'environnement et d'une homogénéisation des niveaux de vie moyens des différents territoires. Pour cela, il convient que tous ceux qui concourent à la poursuite des objectifs de croissance participent simultanément à transformer ce potentiel en amélioration des conditions de vie sur les différents territoires. Aussi, il est à considérer aujourd'hui que si la gouvernance part des critères constitutifs du développement durable, elle implique, toutefois, des critères organisationnels qui doivent favoriser le rapprochement et l'agrégation des partenaires et mettre les acteurs en situation de participer pleinement au développement dans le cadre des options nationales, conjuguant, ainsi, incitation et cohérence. S'inscrivant dans le cadre institutionnel et organisationnel des structures agricoles, chargées de l'appui technique tout particulièrement, il est, peut être, utile de rappeler que lors de l'exécution d'un projet de coopération Algérie/FAO, intitulé (Plan d'action de modernisation de l'appareil de vulgarisation et d'appui conseil " 2012/2014 "), un diagnostic fut établi dans de nombreuses institutions dont la portée était de les aider à mieux se structurer et se positionner dans le paysage institutionnel et à adapter leurs actions aux besoins et attentes des multiples acteurs du secteur agricole et agroalimentaire, d'ailleurs lui-même en pleine mutation et évolution. La démarche envisagée dans le cadre dudit projet a concerné plus de 485 structures publiques et privées qui ont voulu répondre à une grille d'auto-analyse de leur institution, de leurs activités, de leurs performances et de leurs relations avec leurs partenaires et clients. Nombre de chercheurs et vulgarisateurs ont aussi été invités, à exprimer leur degré de satisfaction des activités professionnelles dans le cadre de la mise en œuvre de la politique agricole et rurale, d'alors. S'il est vrai que le diagnostic établi visait tout particulièrement les liens et les synergies dans le système de vulgarisation et de communication rurale, il n'en demeure pas moins qu'il a fait état de l'existence d'un paysage institutionnel relativement jeune, diversifié et couvert (spatialement et thématiquement), avec un équilibre public/privé en cours d'évolution, mais marqué, cependant, d'un désengagement lent des structures étatiques et une différence entre les missions initialement fixées et les activités réalisées qui relèvent plus d'une gestion administrative que d'un management adaptatif et participatif. En matière de compétences, les jalons du diagnostic réalisé ont montré un faible taux d'évaluation du travail/productivité par rapport au temps passé et aux moyens mobilisés, de l'efficience par rapport aux moyens consacrés et de l'efficacité par rapport aux objectifs fixés, outre l'inadéquation entre les profils des ressources humaines et le statut et rôles et missions principales des instituions. Il est noté, par ailleurs, la faible concordance des moyens humains et financiers par rapport aux objectifs opérationnels et un certain déséquilibre dans la structure des catégories socioprofessionnelles, avec une marge de manœuvre limitée dans l'élaboration, par les institutions, de leurs programmes et le poids dominant des activités à caractère administratif par rapport aux activités techniques et une orientation des actions vers la demande des agriculteurs, sans démarches systématiques. L'autre constat réside dans l'absence d'une vision à long terme des structures et actions à envisager au sein des politiques agricoles, la difficulté à exploiter les capacités de changement, pourtant existantes, au sein des institutions, une concentration des centres de décision au niveau de la tutelle et dans les structures du secteur, elles-mêmes (dominance d'un style managérial plutôt descendant). Ceci est conjugué à l'insuffisant recours aux bases de données et à leur interconnexion lorsqu'elles existent, et à une circulation de l'information relativement bonne mais qui en bute, parfois, à l'utilisation restreinte des TICs, alors que les relations des institutions sont, exclusivement, orientées vers les grandes exploitations agricoles, avec un faible taux d'un partenariat formalisé et action conjointe avec le secteur privé assorti d'un fort taux d'absence de lien effectif avec les associations, ainsi que l'insuffisante concordance des moyens humains et financiers par rapport aux objectifs opérationnels. Il est constaté, par ailleurs, la faible contribution dans les domaines du savoir et de l'innovation technique, institutionnelle, organisationnelle ou sociale. A cela s'ajoutent les problèmes liés à la valorisation des produits de la recherche qui restent, au demeurant, peu intégrés dans le circuit du tissu des entreprises socio-économiques. Cette tendance s'explique parfois par l'absence de l'intégration et de la prise en charge, dans les programmes universitaires, de la problématique agricole réelle. Il est important de noter que si beaucoup de défaillances et d'insuffisances ont été soulevées dans le cadre du diagnostic, il est à relever que nombre d'opérations ont néanmoins été engagées plus tard, pour remédier à la situation, portant essentiellement sur l'insertion du mouvement associatif dans la dynamique de développement, la création de pans avec le milieu professionnel et surtout la dé-bureaucratisation et la mise en place de systèmes de numérisation et d'usage des Tics, outre les mesures de facilitation, d'accompagnement et de soutien accordées aux exploitants, investisseurs et aux porteurs de projets. Aussi, et d'une manière globale, les performances du secteur passeront inévitablement par la revalorisation du travail agricole et la promotion du producteur agricole et de son encadrement pour pouvoir impulser de façon efficace le progrès agricole. Il s'agit d'harmoniser les formes organisationnelles du secteur de manière à adapter les structures de gestion inhérentes aux caractéristiques propres à la paysannerie algérienne par la recherche de l'efficacité et de lui faire imprimer une action de modernisation, en considérant que les petits et moyens paysans sont aussi des alliés du développement, dans la mesure où l'agriculture familiale constitue une large part de l'agriculture en Algérie. C'est dans cette vue d'ensemble qu'il convient à l'heure actuelle de procéder, selon une progression, à la restructuration des institutions agricoles et agraires, à tous les niveaux pour qu'elles puissent répondre aux objectifs tracés de développement. Dans cette perception et compte tenu de la priorité accordée surtout à la modernisation, nous préconisons, dans un premier temps, la révision, voire la refonte, du système de recherche- développement relevant du secteur de l'agriculture. S'il est vrai que des tentatives de réorganisation des structures d'appui ont été engagées voilà quelques années, il n'en demeure pas moins qu'elles n'ont pas encore subi de transformation. Il est tout de même à considérer, aujourd'hui, qu'eu égard aux nombreuses facettes qu'imprime un rythme d'évolution assez époustouflant en matière de progrès, l'encadrement doit impérativement reconfigurer la vision des choses, assortie d'actions concrets et se repositionner à travers de nouvelles tendances de performance qui le prépare aux situations les plus diverses du développement agricole et rural pour lesquelles, il doit répondre d'une manière judicieuse. A ce titre, il doit changer et les structures d'encadrement doivent changer aussi. Aujourd'hui ce n'est que dans le cadre d'un système global et intégré de recherche-développement (RD) qu'on peut analyser les enjeux et les besoins en transformation institutionnelle et rendre plus explicite et fondés, les choix qui seront faits pour la restructuration. Il s'agit, à notre sens, de développer une politique relevant la différenciation des fonctions et des structures de chaque segment de l'appareil de recherche- développement, tout en assurant son intégration dans le cadre d'un projet collectif et d'intervention synergique et coordonnée.. L'objectif du développement d'un tel appareil est, bien entendu, d'assurer la production, la gestion et la diffusion de la connaissance : production de l'invention (scientifique), de l'innovation (économique) et son transfert ainsi que son adoption par les acteurs économiques, la reproduction, l'accumulation et la diffusion de la connaissance et des savoir faire pour changer le comportement des acteurs en vue d'améliorer leurs performances. Dans notre essai ici, nous nous focalisons particulièrement sur les instituts techniques et centres chargés de l'appui technique au développement, segment essentiel du bloc recherche- développement, sous tutelle du ministère de l'Agriculture et du Développement rural. Historiquement, existaient six (6) instituts techniques pour la production végétale (IDGC, IDCM, IDCI, IDAF, IVV, INPV) et cinq (05) pour les productions animales (IDEB, IDOVI, IDPE, IDEE, INSA) créés pour l'essentiel entre 1974 et 1976, chapeautés alors par l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), lui-même institué en 1966 et qui disposait alors de 58 implantations d'une superficie totale de 6.600 hectares environ. A cela s'ajoutaient, en ce temps-là, 185 fermes pilotes totalisant 190.000 hectares. Cependant, bien que leur mission primaire soit de réaliser des programmes de recherche appliquée et d'assurer le transfert des résultats en milieu producteur, l'évolution de ces instituts était toutefois entravée par une certaine inconsistance dans la définition de leurs missions. Plus tard, en 1986, à l'occasion d'une nouvelle opération de restructuration de la recherche appliquée, de nouvelles orientations et décisions ont été prises et appliquées en 1987, en vertu de nouveaux décrets fixant les attributions des instituts de développement, outre leur répartition en maillage sur le territoire national. Ainsi donc, les instituts techniques ont, pour nombre d'entre eux, vécu des changements dans leur statut, dont la dernière remonte à trois décennies. Cependant, les choses ont changé, dans un contexte ou le domaine agricole, dans sa globalité, a subi de nombreuses mutations, ce qui suggère, on ne peut mieux, une réorganisation voire une refonte de l'appareil d'appui technique, en prenant en considération l'intervention du secteur privé. L'objectif du développement d'un tel appareil technique est, bien entendu, d'assurer l'accompagnement des exploitants agricoles, la production de référentiels techniques, la gestion et la diffusion du progrès technique et du transfert technologique ainsi que son adoption par les acteurs du développement agricole et rural. Il est à dire qu'en matière de ressources financières, la gestion des établissements publics d'encadrement et d'appui technique placés sous tutelle du secteur agricole se caractérise par une subvention allouée par l'Etat qui, au demeurant, reste insuffisante par rapport à l'ampleur des missions assignées à ces établissements. Les budgets approuvés sont parfois notifiés tardivement à chaque exercice. Alors que la nomenclature budgétaire est trop restrictive et rend de ce fait, l'exécution budgétaire assez lourde. Concernant le fonctionnement des services et des crédits affectés à cette section pour les structures d'appui technique, ceux-ci ne représentaient au mieux que 35% en moyenne du budget global des établissements avant les restrictions budgétaires décidées depuis 2015. Il est en l'état actuel de l'ordre de 13% en moyenne. Ces crédits sont insuffisants et ne permettent pas outre mesure la prise en charge des frais que les EPA doivent engager. Ils sont principalement destinés à la couverture des charges annexes de fonctionnement. Pour le budget d'équipement, la procédure de sa mise en place est souvent caractérisée par un retard considérable entre la demande d'inscription d'une fiche technique (demande d'AP) et son individualisation et la mise en place des CP annuels, une fois que l'AP est individualisée. Par ailleurs, ce budget ne permet plus de renouveler le parc roulant des établissements malgré son insuffisance et sa vétusté ; ce qui compromet les missions des établissements, en matière d'appui aux exploitations agricoles, fondé normalement sur un travail de proximité et, donc, sur une mobilité constante. Par ailleurs, la gestion administrative et financière de ces établissements publics d'encadrement et d'appui technique se caractérise par une forte centralisation de l'exécution budgétaire les mettant dans une forme virtuelle d'autonomie. Toutes les opérations de gestion, même les plus sommaires, sont exécutées au niveau de la Direction Générale du Budget, avec toutes les difficultés engendrées pour le fonctionnement des structures " décentralisées " de ces établissements. Sur le plan statutaire, depuis leur création en 1974 et leur réorganisation en 1986, les instituts techniques sont classés comme établissements publics à caractère administratif (EPA), régis à l'époque par les décret n°85-59 du 23 mars 1985 portant statut-type des travailleurs des institutions et administrations publiques et par le décret n°87-235 du 03 novembre 1987 portant statut-type des instituts techniques de l'agriculture, modifié et complété par le décret n° 93-305 du 15 décembre 1993. Dans l'état actuel des choses, ce statut n'est que peu valorisant par rapport à la qualification égale avec ceux des personnels des autres secteurs et des universités. Sur le plan professionnel, ces établissements fournissent des efforts qu'il faudrait soutenir car, en plus de la prise en charge de certains besoins commandés par le secteur dans un cadre bien déterminé, ces institutions prennent en charge les activités d'expérimentation et celles de vulgarisation, de prestations de services techniques et de production. En matière d'organisation, la structuration de ces établissements doit forcément obéir à l'atteinte des missions qui leur sont assignées par les pouvoirs publics. Cette restructuration devrait, donc, être subordonnée à une importance qu'il faudrait définir au préalable, en rapport avec les filières que chaque institut à la charge de développer. En aucun cas, cette organisation ne doit être appliquée de manière standardisée. En plus de son obsolescence car dépassée par le temps, la forme d'organisation actuelle n'a pas permis, outre mesure, la mise en synergie, l'activité interdisciplinaire d'ailleurs fortement nécessaire dans le domaine du développement agricole. Cette organisation se trouve parfois et pas toujours, être en totale contradiction avec la pensée universelle qui privilégie des formes organisationnelles pluridisciplinaires telles la filière, le réseau, le projet, et la mutualisation des moyens humains et matériels. L'exercice des missions de puissance publique liées à la protection et la préservation des ressources naturelles et des productions agricoles, l'application des accords sur la réglementation des échanges des produits agricoles et agro-alimentaires en relation avec les nouvelles exigences du marché en matière de qualité et la demande en encadrement technique, sanitaire et phytosanitaire, devient de plus en plus pressante. Cette exigence implique une mutation qualitative de l'appareil d'encadrement scientifique et technique qui permettra d'accompagner le développement agricole et rural avec le souci permanent de contribuer à l'augmentation des productions et à l'amélioration de la rentabilité. L'important réseau des instituts et centres techniques joue un rôle déterminant dans la mise en œuvre des politiques agricoles en intervenant à travers des activités d'acquisition et de propagation du savoir au profit des différents utilisateurs (administration, profession et autres?). Ces institutions constituent l'instrument technico-scientifique du secteur en charge de plusieurs missions indispensables au management du développement agricole et rural. L'appareil d'appui technique doit ainsi subir des mutations susceptibles de lui permettre de prendre en charge les nouvelles activités pour répondre aux besoins du progrès technique et la modernisation du secteur. Parallèlement, il faudrait convenir aussi que ces institutions aspirent légitimement à un renforcement de leurs capacités institutionnelles, matérielles, humaines et financières et faire bénéficier, en conséquence, à une partie de son encadrement scientifique des avantages que procurent certains d'autres statuts, afin d'assurer non seulement la stabilité de son encadrement mais aussi, améliorer leurs conditions socioprofessionnelles. Les propositions de réorganisation en modifiant les statuts, devraient converger vers les objectifs de valorisation du travail en assouplissant la gestion, en rentabilisant les moyens et en intéressant les cadres des instituts, de l'adaptation de l'organisation en rationalisant l'exploitation des moyens existants et en encourageant l'extériorisation des capacités techniques pour permettre de parfaire les acquis sur le terrain. Il s'agit également de l'actualisation des missions en recentrant les activités autour des préoccupations du secteur, renforçant la présence sur le terrain, contribuant à la prise de décision, de l'ajustement des moyens en renforçant l'encadrement (recrutement de cadres spécialisés) et les équipements (laboratoires) et de l'élargissement des activités en étendant les spécialités des établissements publics à l'agroalimentaire et l'agro-industrie. Les nouvelles missions à confier à ces instituts et centres sont des attributions pour lesquelles ils doivent posséder une grande compétence, une expérience de terrain avérée avec une importante disponibilité et souplesse d'intervention, tant indispensables au développement agricole et rural. Ces missions de services publics portent notamment sur l'assistance technique et l'accompagnement, la formation et la vulgarisation, la recherche expérimentale adaptative, le diagnostic et l'expertise zoo et phytosanitaire, la production de semences et multiplication de matériel végétal et animal ; l'homologation et la certification, les études et les conseils et l'appui aux exploitations. Approche de réorganisation proposée Les instituts techniques relevant du ministère de l'Agriculture sont régis actuellement par un statut d'EPA (Etablissement public à caractère administratif). Les propositions émises pour leur structuration devrait porter, estimons-nous, sur l'une des trois alternatives suivantes : 1) le réaménagement du statut actuel d'EPA, des instituts techniques, à travers seulement son amélioration; 2) le regroupement des structures en agence selon la filière, tout en gardant leurs statuts actuel d'EPA et 3) envisager leur restructuration en EPIC (Etablissement public à caractère industriel et commercial). A ce stade de la réflexion, l'option première proposée est de maintenir les instituts techniques sous leur statut actuel d'EPA, sous réserve d'y apporter des réformes dans le mode d'organisation et de gestion financière. Les deux autres propositions concernent le regroupement de ces instituts sous forme d'Agence thématique spécialisée, changer leur statut en EPIC, c'est-à-dire en établissement commercial traitant de problèmes spécifiques et servant en particulier d'intermédiaire entre la clientèle et des professionnels. Il s'agit pour ces mesures d'entrevoir des changements profonds, d'ordre réglementaire et organisationnel, une telle option aura sans doute des retombées dans le contexte socio-économique actuel. Le statut d'EPIC, malgré la souplesse de procédures de gestion qui le caractérise, soulève néanmoins la difficulté de définir la part de sujétion publique d'une part et celle d'assurer l'autofinancement, d'autre part. Des deux propositions, il semble que l'option d'un réaménagement du statut actuel d'EPA soit la meilleure alternative qui répond le mieux aux préoccupations actuelles qui se posent en matière de réhabilitation des conditions socioprofessionnelles et financières des établissements. La révision des statuts de ces EPA, à travers l'actualisation de leurs organigrammes et de leurs missions, permettra sans nul doute à ces structures de disposer de potentialités humaines et financières en mesure de leur permettre une meilleure efficacité sur le terrain et une meilleure santé financière. Ces mesures, accompagnées d'une gestion rigoureuse et efficiente, devront améliorer leur fonctionnement en optimisant les potentialités. Cette alternative consiste à concilier dans une vision harmonieuse les attentes de l'encadrement pour une amélioration de leurs conditions socioprofessionnelles et les besoins affichés par le secteur pour un encadrement plus efficient des différents programmes. La révision ou l'amélioration du statut actuel des institutions techniques " EPA " devra se faire sur le plan budgétaire et sur le plan des ressources humaines. Sur le plan financier et budgétaire, il y aura opportunité de réévaluer la subvention de l'Etat en revoyant la répartition des crédits selon les besoins réels par structure, de diversifier les sources de financement autres que la subvention à travers la diversification des offres de services et une utilisation rationnelle des ressources générées par les activités. Dans ce cadre, la révision et l'adaptation des textes réglementaires relatifs à la répartition et l'utilisation des ressources financières issus des prestations et travaux effectués par les EPA, objets des décrets exécutifs n°92-05, du 04 janvier 1992 et n°98-412 modifié, du 07 décembre 1998, permettra une meilleure efficacité dans la réalisation de prestations et contribuera efficacement à l'autonomie de ces structures. Au plan de ressources humaines, il est suggéré de procéder à la révision des organigrammes des structures à travers leur réaménagement ou leur adaptation, afin de leurs permettre une meilleure souplesse dans la gestion des ressources humaines, d'instaurer un assouplissement dans les procédures de recrutement en tenant compte des besoins réels et des spécificités de chaque établissement (les critères de recrutement appliqués par les services de la Direction général de la fonction publique et de la réforme administrative " DGFPRA " sont, pensons-nous, révolues et ne répondent que peu aux besoins réels des structures techniques, et enfin; de renforcer leurs encadrements scientifiques et techniques pour l'accomplissement de leurs missions statutaires. La tendance actuelle est qu'on devient, même à l'échelle planétaire, de plus en plus conscient qu'un nombre important de réformes requises dans les domaines du développement agricole et rural et de la sécurité alimentaire ne seront efficaces que si les institutions chargées de l'accompagnement du développement solides et efficients soient en mesure de fournir la base de soutien nécessaire pour que les exploitants et les producteurs. Il existe actuellement un besoin énorme de mobiliser les services de recherche-développement dans le domaine agricole en faveur de la sécurité alimentaire pour atteindre une grande variété d'objectifs de développement agricole et rural. Une adaptation structurelle des institutions chargées du développement doit être opérée pour permettre de répondre aux exigences du progrès et de la modernisation du secteur agricole. *Agronome post-gradué, Spécialisé en vulgarisation. Abréviation : IDCI : Institut de Développement des Cultures Industrielles IDCM : Institut de Développement des Cultures Maraîchères IDEB : Institut de Développement de l'Elevage Bovin IDEE : Institut de Développement de l'Elevage Equin IDGC : Institut de Développement des Grandes Cultures IDOVI : Institut de Développement de l'Elevage Ovin IDPE : Institut de Développement des Petits Elevages IDAF : Institut de Développement de l'Arboriculture Fruitière INPV : Institut National de la Protection des Végétaux INRAA : Institut national de la recherche agronomique d'Algérie INSA: Institut National de la Santé Animale IVV : Institut des Vins et de la Viticulture |
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