La sécurité sociale a pris aujourd'hui une extension considérable et s'est profondément transformée au fil des ans. Sera-t-il possible longtemps encore de couvrir des dépenses toujours en forte progression et des ressources en lente évolution avec des modes de financement conçus en et pour des temps révolus ?

Le but fondamental de la sécurité sociale est d'apporter pour autant que cela soit possible - aux individus et à leur famille l'assurance d'être à leur coté le jour ou leur niveau ou leur qualité de vie seront gravement entamés par un quelconque dénuement social ou économique et subvenir à leur besoin en temps d'adversité : mais pour cela, il ne suffit pas de répondre au fur et à mesure que les risques se matérialisent, il faut tout d'abord et plutôt empêcher les risques de venir importuner les assurés et leur famille ,ensuite les aider à s'adapter le mieux possible lorsqu'ils sont victimes d'un aléa de la vie imprévisible et irrésistible ..

Pour être efficace, la sécurité sociale doit s'appuyer autant sur les mesures préventives que celles qui visent à réparer un préjudice pécuniaire ou à restaurer l'état physique des intéressés.

Pour atteindre cet objectif il importe, non seulement de servir des prestations en nature et en espèces, mais également d'assurer toute une gamme de services.

Comme il ne faut pas se leurrer de croire qu'une prospérité- aussi accrue soit-elle- puisse rendre la sécurité sociale moins indispensable. Donc les acteurs d'un régime doivent trouver les moyens pour garantir ces prestations .

C'est la question du financement qu'il importe d'étudier à fond et de régler sur une base solide. Les dépenses auxquelles ce dernier doit faire face sont des dépenses en prestations d'une part et des dépenses administratives d'autre part.

A ce stade, il devient impératif de recueillir des ressources nécessaires pour couvrir ces dépenses au moment voulu. Ces ressources sont recueillies d'une façon cyclique et systématique alors que les prestations doivent être assurées à des échéances variables : à court, moyen et long terme. Et là, il faut aussi décider du mode de prélèvement : Impôt sur le revenu aux cotisations sociales assises sur des salaires. Une fois le mode de financement choisi, il est nécessaire de déterminer comment cette charge sera répartie entre les différents éléments de la société.

La liberté dans le choix des modes de financement se reflète bien dans la convention n°102 adaptée par la 35éme conférence internationale du travail le 28 juin 1952(normes- minimum pour la couverture du neuf(09) risques sociaux) qui stipule dans son article 71 : « que le coût des prestations doit être financée collectivement par voie de cotisations ou d'impôts ou par les deux voies conjointement en évitant que les personnes de faible revenus n'aient à supporter une lourde charge»

La tendance à la rationalisation financière se conforme à deux notions opposées qui visent respectivement soit, à intégrer le budget social dans le budget général de l'Etat, soit à adopter la conception du financement autonome mais pour maintenir l'équilibre entre les dépenses toujours en forte progression et les ressources en lente évolution il y'a deux techniques :

-La première consiste à couvrir chaque année le coût total pour les années à venir.

- la seconde repose sur l'accumulation de capitaux dont l'investissement fournit ultérieurement des ressources supplémentaires.

La question de la reforme de l'organisation financière de la sécurité sociale suscite actuellement un intérêt particulier.

Le débat qui devra s'engager à ce sujet présente pour le monde du travail un intérêt majeur et un souci permanent pour le devenir de leur institution, d'abord parce que les principaux soutiens de financement(pouvoirs publics, employeurs et salariés) sont présentée sur un pied d'égalité, ensuite parce qu'en raison de l'importance des mutations engendrées par l'extension du champ d'application du système national de sécurité sociale-à part les assurés sociaux - ayant touché progressivement d'autres couches de la société, les inactifs et enfin à l'égard d'autres problèmes qui sont au cœur des préoccupations du monde du travail , le risque de la perte de l'emploi, le chômage.

Le problème financier périodique que soulèvent les difficultés récurrentes aux quelles l'institution doit faire face se pose avec acuité extrême, tandis que les objectifs assignés dans les projets relatifs a la rationalisation au triple plan : institutionnel, administratif et technique ne sauraient vraisemblablement suffire à éviter une sérieuse révision du système avec des méthodes traditionnelles de financement.

Toutefois, une telle révision gagnerait à être envisagée, non seulement, sous l'aspect utilitaire d'une adaptation optimale des ressources aux dépenses mais mieux encore sous le signe de la rationalisation financière avec la préoccupation constante d'améliorer le compromis entre la logique économique et la logique sociale sans perdre de vue les fonctions essentielles de la sécurité sociales contenues dans la convention n°102 du 28 juin 1952. La nécessite s'impose donc à l'heure actuelle d'élaborer une nouvelle doctrine financière qui tienne compte des conditions techniques sociales et économiques dont dépend l'adaptation des moyens à l'évolution des besoins de la protection sociale dans le triple perspectif:

- D'une appropriation sélective des ressources

- D'une répartition équitable des charges

- D'une liaison optimale entre les modalités du financement et les objectifs de la politique économique.



En premier lieu, une appropriation sélective des ressources aurait pour effet d'introduire plus de clarté dans un domaine ou le développement de la sécurité sociale, a bien souvent amené un relèvement systématique des cotisations ou l'improvisation de mesures de cotisations plutôt qu'un effort délibéré de recherche d'innovation.

La rationalisation financière vise aussi à satisfaire une préoccupation d'équité qui intéresse plus directement la distribution des charges entre les parties qui y sont tenues, ce qui répond à une exigence de rationalité sociale.

Toute réflexion sur la rationalité financière du système national de sécurité sociale ne peut se dérober de s'intéresser à son incidence économique en vue de déterminer les modalités de financement les moins défavorables au fonctionnement optimal de l'économie.

Certes, le choix de ces modalités de financement ne saura, sans inconvénient, varier suivant les fluctuations économiques.

Telle est sans doute la raison pour la quelle les considérations du Lord Beveridge sur le financement cyclique de la sécurité sociale, qui, à l'instar du budget cyclique de l'Etat opérerait à un prélèvement variable selon la conjoncture n'ont guère trouvé d'application dans la pratique.

Pourtant les difficultés financières de la sécurité sociale dues à la conjoncture économique ont rappelé l'attention sur les efforts économiques de ses modalités de financement, notamment en relation avec l'emploi et les effets de la mondialisation marchande.

En l'occurrence, il est certainement justifié de tenir compte de ses deux aspects essentiels même s'il parait préférable de jouer avec réserve des mécanismes financiers d'une institution, qui dans certains pays, prélève des ressources au moins équivalentes à celles du budget de l'Etat.



Les différences qui existent entre le budget général et le budget autonome obligent ce dernier à ne se désintéresser d'aucune perspective de rationalisation qui lui est offerte, car elles s'imposent non seulement en raison des difficultés financières que connaissent les deux budgets mais aussi à cause de la situation économique qui requiert d'accorder la priorité aux mesures propres à développer l'emploi, ou à cause de l'orientation des politiques sociales qui tendent prioritairement vers la réduction des inégalités qui favorise l'équité contributive en matière sociale comme en matière fiscale .

La recherche de l'efficacité du prélèvement social ne peut être dissociée de l'application de ses modalités, notamment quant à leur clarté, à leur équité et à leur comptabilité avec les exigences de l'équilibre économique.

Dans la mesure où ce prélèvement est mieux compris, plus largement admis et convenablement adapté à l'économie ambiante, il se révélera sans doute, plus productif, en ce sens que la manière de prélever n'est pas moins importante que ce qu'on prélève.

 

Aussi, la nécessité d'une nouvelle doctrine financière de la sécurité sociale, à la fois rationnelle dans ses principes est ajustée aux problèmes actuels de l'institution, s'impose-t- elle à l'attention de la tripartite : pouvoirs publics, organisation ouvrière et cotisants. L'augmentation des transferts sociaux est préjudiciable pour l'économie nationale en favorisant la hausse du coût salarial au lieu d'une modération salariale (non augmentation des salaires et des cotisations).



Elle a provoqué l'inflation et par conséquent favorise la dégradation du solde du commerce extérieur en entrainant une hausse des importations et une baisse de la compétitivité des entreprises nationales.

Devant cette situation, les pouvoirs publics doivent entreprendre et déployer un travail de pédagogie politique important pour convaincre la population contributive que la baisse des prestations est nécessaire voire vitale pour la pérennité du système.

L'accroissement du lien entre cotisations et prestations tout comme la part payée par les assurés a transformé le mode de financement de la protection sociale sur une logique de prime individuelle plus que de cotisation sociale.

Avec cette vision, les cotisations sociales ne sont plus considérées comme du salaire différé mais un coût t qui pèse lourdement sur le salaire du travail, qui grève la compétitivité des entreprises et qui empêchent les employeurs d'embaucher Le contexte historique, politique et institutionnel algérien au lendemain du recouvrement de la souveraineté nationale a dicté au concepteurs du plan algérien de la sécurité sociale à élaborer en matière de protection sociale, un système hybride entre les objectifs purement algériens( intégration de tous les ouvriers tous secteurs confondus et abolition de toutes les inégalités sociales), les principes contenues dans le rapport du Lord Henry William Beveridge ( universalité et unicité de la protection sociale)et les méthodes du Chancelier Allemand Otto Von Bismarck (modèle assurantiel).

Organisé alors comme un système d'assurance collective destiné à protéger les assurés contre les différents «risques» sociaux qui les guettent, fondé essentiellement, sur les transferts sociaux, le système s'avère aujourd'hui peu préparé pour accompagner le mouvement mutant qu'a connu la société algérienne.

Il s'agit de la l'adopter au nouveau contexte induit par la nouvelle économie mondiale.

L'ouverture des échanges accroit d'un côté la compétition sur le coût du travail entre les entreprises et d'un autre côte la compétition fiscale entre les Etats.

Cette double compétition a imposé une pression quand à la stabilisation des dépenses sociales. De la fondation à la refondation du système, les préoccupations des pouvoirs publics en matière de protection sociale a changé de nature, passant du développement des prestations, à leur redéploiement voire aujourd'hui à leur réduction.

Cette situation a été dictée par la fin de l'ère de l'Etat- providence et le passage obligé de Keynesianisme au Monetarisme. Le système algérien de sécurité sociale est aujourd'hui attaqué par deux camps opposés, celui qui l'accuse d'aggraver la crise économique en réduisant l'investissement d'où la monté du chômage, de l'autre coté, on lui reproche de n'être pas arrivé à résoudre le problème de la pauvreté en faussant les priorités sociales.

Donc le coût social est allé en augmentant rapidement, non seulement en raison de l'extension du champ d'application de la couverture des risques non contributifs mais aussi par la propension marginale à la résistance psychologique que suscite le prix à payer par les employeurs. Le coût pourrait néanmoins être aisément couvert si le chômage diminuerait et si l'appareil économique retrouverait un taux de croissance raisonnable.

 

Entre 1983 et 1989 les comptes de la sécurité sociale ont alterné soldes positifs et déficits, situation qui a dicté des plans de relance et des plans de rigueur, cette période charnière correspond au moment où l'on change progressivement d'approches des difficultés de sécurité sociale à partir de laquelle les problèmes financiers du système sont devenus une préoccupation constante et récurrente des pouvoirs publics. On n'était jamais parvenu à mettre au point une véritable doctrine financière des assurances sociales ,mais un corps de principes s'était dégagé par la pratique et l'empirisme assez largement accepté au demeurant, qui formait plus au moins un cadre relativement rigoureux et qui avait vaguement inspiré le législateur algérien. Et à partir de 1990, le modèle commence à être ébranlé par les dysfonctionnements d'un Système parvenu à maturité parce que de plus en plus sollicité par les conséquences sociales d'un environnement économique défavorable accru par le ralentissement de la croissance économique qui a, non seulement, tari les ressources mais engendré aussi un nouveau risque social, la perte de l'emploi couvert par une nouvelle assurance dite «assurance chômage».

Au lieu du traitement social de ce risque (prestations généreuses), mieux vaut chercher à modifier son indemnisation et le rendre moins coûteux et plus favorable à l'emploi (activation de l'emploi)



Depuis la promulgation des lois sociales du 2 juillet 1983, les pouvoirs publics n'ont cessé de se préoccuper du problème du financement du fait des transferts sociaux engendrés par l'uniformisation des avantages et l'unification des régimes, d'ailleurs et depuis aucune étude sérieuse n'est venue enrichir la thématique de la sécurité sociale (techniques actuarielles-mode de financement-aspects macro économique de financement....). Encore moins, aucune enquête statistique pluriannuelle n'a été effectuée depuis sur le coût de la sécurité sociale.

Pour pallier à ce manque, il est alors plus qu'urgent à ce que l'institution parraine les recherches académiques sur la sécurité sociale, octroie des bourses d'études, accorde des années sabbatiques, crée et pourquoi pas, des chaires de la sécurité sociale dans les universités et enfin mettre des incubateurs de projets de recherche soumis à l'appel d'offres.

Toute vision politique qui s'appuie sur la logique économique (réduction des dépenses) au détriment de la logique sociale (préservation des acquis) impliquera la rupture inéluctable du compromis entre l'économique et le social, garant d'une certaine paix sociale.

S'il faut reformer les modalités de financement du système national de sécurité sociale, cela ne veut pas dire sa remise en cause, mais plutôt par souci pour le pérenniser. Cette réforme doit être négociée entre l'Etat et les partenaires sociaux sur la base d'une clarification entre solidarité professionnelle contributive et solidarité nationale non contributive. Elle consiste à resserrer les liens vitaux entre les cotisations recueillies et les prestations servies.

Le paiement des cotisations ouvre droit aux cotisants l'administration des assurances sociales par une gestion plus économique de leur institution. Quand aux pouvoirs publics, leur mission correspond à une obligation morale, celle de protéger les individus économiquement les plus vulnérables.

La dégradation de la situation économique fragilisée de surcroît par la montée inquiétante du chômage doit amener les pouvoirs publics à s'interroger sur l'effet que les cotisations assises sur la masse salariale ne peuvent plus longtemps faire face à l'extension du champ d'application de la protection sociale à l'ensemble de la population active contributive et la population non active non contributive avec un système hybride conçu du modèle universel Beveridgien et du modèle assurantiel bismarckien. Cependant le domaine de la solidarité nationale qui verse des prestations non contributives s'est considérablement développé, à tel point, qu'on se demande que si cela ne va pas déboucher sur la dualisation du système de protection sociale, système public obligatoire et système privé complémentaire.

Donc la distinction entre la conception universelle et la conception assurantielle vise à éliminer de l'espace assurantiel des dépenses sociales qui ne relèvent pas purement de sa logique (charges indues). Sinon, les assurés seront désormais appelés à avoir recours à la prévoyance individuelle sous forme de protection complémentaire qui compense la réduction progressive de la couverture sociale offerte par le régime public obligatoire.

Cette «clarification» entre solidarité professionnelle et solidarité nationale a pour conséquence de réaffirmer le rôle de l'assurance sociale comme technique privilégiée d'organisation de la protection sociale. L'individualisation de la couverture sociale - partie cachée de l'iceberg - signifie l'accès de tous à la protection sociale, donc des dépenses toujours en forte hausse d'où l'impératif de « distinction » entre solidarité professionnelle contributive et solidarité nationale non contributive. La première financée par les cotisations patronales et ouvrières, la seconde non contributive qui doit faire l'objet d'un nouvel échange politique fondé sur la thèse des charges indues par la mise en place d'un fonds de solidarité financé par l'impôt sur le revenu en prenant en charge un certain nombre de prestations non contributives.

Du fait que les assurances sociales obligatoires sont devenues néanmoins généreuses et moins contributives sont en train de céder la place peu à peu aux assurances individualisées.

Cette transformation de la nature des assurances sociales vers des assurances individualisées renforce la tendance à la marchandisation de la sécurité sociale.

Le mode d'acquisition des droits sociaux par le travail, comme mode de financement rend difficile une réduction brutale de celle-ci.

Si les pouvoirs publics veulent garder un contrôle plus direct sur les prestations sociales dont ils veulent fixer le montant, il faut qu'il y ait un lien direct entre niveau des prestations servies et le salaire de l'assuré (minima-sociaux).

Du fait du versement des cotisations, les droits sociaux sont comme « achetés ». Il est dès lors quasiment impossible de cibler ces prestations, tous ceux qui ont cotisé et payé ont droit au bénéfice des prestations.

Le financement par cotisation sociale comme dimension contributive des prestations établit un lien direct entre cotisations et prestations qu'il est impossible de dénouer, bien au contraire, toute réforme doit tendre à renforcer ce lien.

Mais aujourd'hui, ce qui fonde le droit aux prestations, c'est moins le statut de travailleur que le montant des cotisations qu'il a versées. Les prestations contributives ne sont plus proportionnelles au revenu à remplacer.

Elles sont de moins en moins conçues comme du salaire différé. Le repli des prestations contributives va entraîner des prestations sous conditions de ressources et parallèlement des prestations complémentaires de type privé.



Aussi, il faut prendre conscience du fait que la rationalisation financière commande désormais le développement de la sécurité sociale, à savoir, de faire face à la croissance de ses charges et ainsi satisfaire de manière plus juste et plus efficace aux besoins qui la sollicitent dans le perspective de réduire les inégalités sociales et améliorer le concept de la solidarité avec sa forme la plus extensive. Toute étude sur le coût de la sécurité sociale s'avère très utile pour l'analyse comparée des recettes et des dépenses. Cependant, si de tels instruments d'évaluation, au demeurant très appréciables, doivent servir à une action positive de dialogue et de concertation.

C'est autour d'une réflexion très approfondie sous forme d'une conférence nationale sur les modes de financement de la sécurité sociale.

Conférence qui doit projeter de nouvelles méthodes de financement capable de favoriser l'amélioration quantitative et qualitative du prélèvement social.

Ainsi pourrait être ouverte une nouvelle voie vers l'harmonisation des concepts et des structures du financement de la sécurité sociale.

Si ces travaux verront le jour un jour, ils confirmeront une tendance favorable à la connaissance et au débat des problèmes de nature à orienter démocratiquement la rationalisation du financement de la sécurité sociale.



A la lumière des tâches confiées à la sécurité sociale - la gestion des risques sociaux - le législateur à défini « les caisses comme étant des établissements publics à gestion spécifique », article 49 de la loi 88- 01 du 12-1-1988 portant orientation sur les entreprises publiques économiques. Puis vient décret exécutif nº 92-07 du4 janvier1992 portant statut juridique des caisses de sécurité sociale et organisation administrative et financière de la sécurité sociale qui stipule dans son article 2/2 que « les caisses sont réputées commerçantes dans leur relation avec les tiers, elles sont régies par les lois et règlements en vigueur et par le présent décret ».

Par ses deux définitions, le législateur a dépourvu les caisses des prérogatives de la puissance publique pour recouvrer ses créances, à tel point qu'elles sont contraintes d'avoir recours aux institutions extérieures dépositaires de cette puissance, en l'occurrence.

Le Wali et le Président du tribunal, le premier pour la procédure du rôle et le second pour la procédure de contrainte. D'ailleurs, ces deux procédures n'arrangent pas les affaires des caisses, bien au contraire. Analysons de plus près ses deux procédures qui constituent le Tallon d'Achille des caisses dans la mode de financement.



Que ce soit pour la procédure du rôle ou pour la procédure de contrainte, le directeur de la caisse créancière établit et signe l'état descriptif des créances, le premier est soumis au visa du Wali afin d'être revêtu de caractère d'exigibilité puis transmis au directeur des impôts qui est chargé du recouvrement des créances de la caisse, le second est soumis au Président du tribunal pour être revêtu du caractère exécutoire et cette procédure est exécutée comme un jugement. Pour la procédure du rôle, il est logique à ce qu'un Wali use de son pouvoir discrétionnaire et refuse d'apposer son visa sur l'état descriptif des créances qui concerne une entreprise relevant de sa compétence territoriale.

Au meilleur des cas est-il concevable qu'un directeur des impôts va se préoccuper du recouvrement des créances des caisses alors que ses services peinent à recouvrer les leurs ?

Quant à la procédure de contrainte, de quel juge s'agit-il ? Le Président du tribunal où le magistrat siégeant en matière sociale, sachant que dans l'ordonnancement juridictionnel en Algérie, il n'y a pas de tribunal siégeant en matière sociale, situation dichotomique née de la formulation absurde de l'article nº52 de la loi nº 8 -08 du 23 fevrier2008 relative aux contentieux en matière de sécurité sociale. Dans les deux procédures du recouvrement forcé, le Wali ou le Président du tribunal, chacun s'assure de la régularité des procédures et non du bien fondé des créances, opération qui ressemble plutôt à une sentence arbitrale telle que définie dans les articles 442 à 458 du code de procédure civile. Et dans les deux procédures, le législateur n'a pas donné aux caisses de la latitude d'attaquer en justice soit le refus du Wali, soit le refus du Président du tribunal.

Il aurait été plus logique de doter les caisses - à l'instar de l'administration des impôts - des prérogatives de la puissance publique pour recouvrer ses créances au même titre que cette dernière.

Si les caisses sont des établissements publics à gestion spécifique et réputées commerçantes dans ses relations avec les tiers, que reste t-il donc de leur mission naturelle, la solidarité? La vision d'une sécurité sociale gouvernée par les seules lois du marché et dans un cadre marchand y serait catastrophique. Pour ne pas arriver là, il est plus qu'urgent de redéfinir les caisses dans leur statut et opportun de penser dés à présent à leur management.



La croissance vertigineuse des dépenses sociales pose à la société des choix difficiles à prendre, et il serait vain de chercher des remèdes en fonction des seules exigences de l'heure, car à force de regarder trop près, ne court- on pas le risque de perdre le perspective indispensable pour évaluer les phénomènes sociaux.

Objectif essentiel de toute société moderne, la sécurité sociale se présente comme un engagement social dont on ne peut appréhender la véritable portée si l'on ne place pas l'analyse dans une perspective à long terme. Ses mécanismes s'emboîtent dans un processus qui touche solidairement plusieurs générations, ses promesses doivent être tenues dans un avenir parfois très éloigné, les engagements financiers de l'individu portent sur toute le durée de sa vie active.

Mais la réalité nous a montré que, malgré la mutation rapide qu'à connue et continue de connaître la société algérienne, l'édifice institutionnel, administratif et technique du système national évoluent lentement, tout au moins dans ses traits essentiels.

Et il s'agit maintenant d'entamer une recherche sur la question de savoir : quelle sécurité sociale veut-on offrir aux générations futures ?

Va-t-on vers la transformation du système actuel en tenant compte des nouvelles réalités ?

De telles questions méritent des réponses réfléchies et sereines - au-delà de la réflexion à court terme - qui alignent la politique de sécurité sociale sur des normes internationales, gage de progrès social et soutien technique pour le développement du système.

Cette analyse sera loin des schémas de futurologie ou de modélisation théorique adoptée dans les études prospectives, c'est la manière simple et directe de voir les choses qui ne craint pas de bousculer les idées reçues et d'emprunter des voix qui étaient considérés, jadis, comme des sens interdits.

Les pressions bureaucratiques qui s'exercent dans le sens fictif de l'efficacité peuvent entraîner la dépersonnalisation des services sociaux rendus aux assurés et la méconnaissance des besoins spéciaux.

Et là, il devient essentiel de faire des « consommateurs» des prestations de véritables «acteurs» de la transformation assurant la responsabilité consciente du système dont ils bénéficient, cette responsabilité doit être guidée par le sens de la solidarité agissante.