La ressource en eau est vitale et incontournable

Tout d'abord, l'eau est un don du ciel et à ce titre, il serait indécent qu'elle fasse l'objet de titres de propriété. Elle appartient à la communauté. Au-delà des dimensions écologiques, sociales et institutionnelles du concept de management de la ressource en eau, la dimension économique est incontournable.

La ressource en eau est sous pression, sa rareté constitue une des causes à l'origine des différents conflits. L'analyse et le management des systèmes (en ingénierie des systèmes) est une approche méthodologique qui a montré ses preuves dans d'autres domaines. Une généralisation de son application dans le domaine des ressources en eau est incontournable. Le mot clé dans cette approche est « l'intégration » physique et fonctionnelle, institutionnelle et managériale et enfin perceptuelle. Le management intégré s'appuie, en effet, sur la mise en place de système de financement reposant sur la contribution et la solidarité des consommateurs et pollueurs.

La question du financement renvoie à la controverse sur le statut de l'eau (perception de la ressource en eau), considéré comme une simple ressource ou encore une marchandise, comme un besoin humain de base ou encore un patrimoine, comme un bien social et gratuit ou enfin, un bien économique ou commun, etc. Cette intégration conceptuelle se réfère à l'état d'esprit de la population, de la situation économique et politique.

Donc, une nouvelle mentalité sociétale du rôle de l'eau dans la biosphère s'impose. La Conférence internationale sur l'eau et l'environnement, réunie à Dublin (Irlande) du 26 au 31 janvier 1992, posait déjà un constat sans équivoque est que la situation mondiale des ressources en eau est désormais critique. La rareté de l'eau douce et son emploi inconsidéré compromettent de plus en plus gravement la possibilité d'un développement écologiquement rationnel et durable. La Déclaration finale de la Conférence proposait et recommandait alors un certain nombre de mesures concertées s'inspirant de quatre grands principes : (1) L'eau douce - ressource fragile et non renouvelable - est indispensable à la vie, au développement et à l'environnement ; (2) Le management et la mise en valeur des ressources en eau doivent associer usagers, planificateurs et décideurs à tous les échelons (approche participative) ; (3) Les femmes jouent un rôle essentiel dans l'approvisionnement, le management et la préservation de l'eau et enfin ; (4) L'eau, utilisée à de multiples fins, a une valeur (utilité ?) économique et devrait donc être reconnue comme bien économique. En vertu de ce dernier principe, il est primordial de reconnaître le droit fondamental de l'homme à une eau salubre et une hygiène adéquate pour un prix abordable. Aussi, il faudrait reconnaître que la valeur économique de l'eau a été longtemps méconnue, ce qui a conduit à gaspiller la ressource et à l'exploiter au mépris de l'environnement. Toutes les études ont montré que dans les pays ou le coût de la ressource en eau est faible, la rareté est élevée ? Comme disait Thomas Fuller ?Nous ne connaissons jamais la valeur de l'eau tant que le puits n'est pas sec'. Il faudrait l'avouer que quand l'eau se raréfie et sa valeur augmente. Quelles seraient donc, les motivations pour la conserver?

L'eau : bien économique ou bien commun ?

La typologie des biens à partir des critères de rivalité est d'exclusion permet de situer la ressource en eau. Sans pour cela perdre de vue que l'eau reste un bien social !!!

Pour un bien rival, la consommation par un individu empêche la consommation simultanée par un autre. L'eau est un bien rival, ce qui veut dire que l'usage d'une ressource en eau par un être vivant a un effet sur la quantité d'eau disponible pour les autres êtres vivants. Une rivalité est « une lutte pour l'allocation d'une ressource entre des usagers qui en tirent différents biens et services (...) » (Sproule-Jones 1982). Bien entendu, il faudrait distinguer rivalité et conflit ? La «rivalité d'usage» peut être atténuée voire disparaître par un mode de gouvernance approprié. Ainsi, les rivalités d'usage ne sont pas nécessairement négatives. A l'inverse, un «conflit d'usage» peut souvent se modéliser par des intérêts contradictoires en terme d'utilité et seuls des compromis permettraient de dépasser ce genre de conflit.

Pour un bien exclusif, il est techniquement possible de réserver la consommation du bien aux agents disposés à en payer un prix (le cas échéant un prix de marché). Considérer l'eau comme un bien exclusif et la gérer en conséquence, c'est ouvrir la voie à une utilisation efficace et à une répartition équitable de cette ressource, à sa préservation et à sa protection. Nous sommes les meilleurs intendants des ressources en eau. Nous avons trois devoirs envers l'eau (Philippe Roch) (1) ne pas la gaspiller, (2) ne pas la polluer, et (3) protéger et manager durablement son cycle entier, en particulier les écosystèmes naturels.

Il faudrait reconnaître que l'eau a une valeur économique dans toutes ses utilisations concurrentes et devrait être reconnue comme un bien économique (rival et exclusif). Il s'agit d'un bien pas simplement accessible et il y a donc des coûts pour aller la chercher. La société doit faire des choix, il y a des coûts de management collectif de l'eau. Il s'agit d'un bien qu'il faut partager car les ressources sont limitées. Dans ce cas, les coûts doivent être supportés par ceux qui en bénéficient. Il ne faut surtout pas perdre de vue que l'eau doit assurer pour tous « droit de l'homme - déclaration de l'Assemblée générale des Nations unies de 2010 »

L'eau est donc un bien social et économique (rival et exclusif). L'objectif principal des biens sociaux est la satisfaction des besoins sociaux individuels ou collectifs et peut être généré par les entreprises ou par l'Etat lui-même. En d'autres termes, ce sont des biens qui profitent à tous. Dans beaucoup de pays, les coûts de l'eau potable et d'irrigation sont en deçà des coûts de l'infrastructure et du personnel nécessaires pour rendre disponible cette eau y compris les charges sur le capital, les coûts opérationnels et de maintenance, etc. Ce fut un temps où l'eau était considérée comme un bien naturel libre d'accès.

Les ressources naturelles ou biens libres sont des produits de la nature et non d'une activité humaine, comme l'eau, l'air, la lumière du soleil, etc. Ils sont théoriquement en quantité illimitée (la réalité est toute autre). A ce titre, peut-on considérer l'eau comme un bien gratuit ?

Les biens gratuits sont ceux qui ne nécessitent pas de processus de production ou de transformation pour être obtenus et sont disponibles en quantités quasi illimitées. En raison de l'abondance des biens gratuits, il n'est pas nécessaire que leur consommation soit rationnée et ils n'ont donc pas de marché ni de prix. La gratuité est, en économie, un concept qui recouvre le fait qu'un bien ou un service peut être obtenu sans aucune contrepartie apparente. Plusieurs échecs de management des ressources en eau sont dus au fait de considérer l'eau comme un bien gratuit.

Pour les grilles tarifaires par blocs croissants, on peut également prendre en considération la nécessité d'être équitable par rapport à ceux qui n'ont pas les moyens de payer des factures élevées en consommation d'eau. En Afrique du Sud, le premier bloc est à prix nul, dans la grille tarifaire par blocs croissants, de sorte que les ménages les plus pauvres peuvent couvrir gratuitement leurs besoins de base en eau.

Les débats récurrents sur la reconnaissance d'un droit de l'homme à l'eau au cours des premiers forums mondiaux de l'eau ont ravivé les questions : (1) l'importance de la représentation de la ressource dans les politiques publiques, nationales et internationales, et dans le management local (publique, privée, communautaire) de la ressource. (2) Quels sont enfin les acteurs légitimés (les parties prenantes) par ces visions : les pouvoirs publics nationaux ou locaux, des communautés d'usagers, des organisations internationales ? et enfin (3) Quelle serait ensuite l'échelle d'application de ces concepts (le local, le national, le régional ou le global).

Il est plus que jamais urgent d'affirmer le droit des peuples à ce bien commun (rival ou sous tractabilté et non exclusif), de promouvoir des perspectives économiques plus soucieuses du développement humain que des intérêts économiques, et d'encourager des initiatives politiques favorables aux plus défavorisés, notamment en matière d'eau. La difficulté d'exclusion de nouvel usager pousse ces derniers à une exploitation inconsidérée (surexploitation) et à la non-protection (pollution) de la ressource.

La tragédie des biens communs et les problèmes liés à l'action collective a intéressé les plus grands des philosophes « Ce qui est commun au plus grand nombre fait l'objet des soins les moins attentifs. L'homme prend le plus grand soin de ce qui lui est propre, il a tendance à négliger ce qui lui est commun (Aristote, Le Politique, Livre II, chap 3)». Le comportement des agents se trouve confronté à un dilemme de rationalité individuelle ou collective (dilemme du prisonnier). Cette « tragédie des biens communs » repose sur le fait qu'il s'agit d'une richesse limitée (la surface des pâturages dans l'exemple de Hardin 1968) pour laquelle il n'existe pas de droit de propriété individuel... mais des coûts différés causés par le surpâturage de ses propres animaux et de ceux des autres éleveurs. Chaque éleveur est incité à ajouter de plus en plus d'animaux pour percevoir davantage de bénéfices, mais que feront les autres ? « Chaque homme est enfermé dans un système qui le contraint à augmenter les effectifs de son troupeau de manière illimitée dans un monde qui est limité (rationalité individuelle). La ruine est la destination vers laquelle tous les hommes se ruent, chacun poursuivant son meilleur intérêt dans une société qui croit en la liberté des biens communs. Hardin, 1968, p. 1244 (version française citée dans Ostrom, 2010)».

Que faut-il faire?

« À moins que le nombre d'individus soit assez petit, ou à moins qu'il n'y ait coercition ou autre moyen spécial de faire agir les individus dans leur intérêt commun, les individus rationnels et égoïstes n'agiront pas pour atteindre leurs intérêts communs ou collectifs ». La théorie économique et politique avance deux voies possibles pour encadrer les comportements individuels : (1) soit par intervention de l'Etat ou (2) soit basé sur le marché (NB : la privatisation porte en réalité non pas sur la ressource elle-même mais sur les services de mobilisation et le traitement de la ressource, de distribution de l'eau potable et de collecte et traitement des eaux usées, via des contrats de management confiés à des entreprises privées).

Dans un système de contrôle par l'Etat, les services publics dans les pays en développement sont souvent inefficaces et corrompus. La privatisation -promue par la Banque mondiale et le FMI- quant à elle, est sans régulation appropriée, les compagnies privées peuvent charger des prix excessifs au détriment des plus pauvres et des plus démunis. Après un passage par la privatisation, 180 villes et municipalités dans 35 pays, y compris Buenos Aires, Johannesburg, Paris, Accra, Berlin, La Paz, Maputo et Kuala Lumpur, ont toutes «ré-municipalisé» leurs systèmes de management de l'eau dans les 10 dernières années. Les marchés des droits d'accès à l'eau sont déjà en place dans de nombreux pays (Australie, Chili, Afrique du Sud, Royaume-Uni et Etats-Unis). Aux Etats-Unis, les municipalités sont généralement acheteurs de droits (auprès des agriculteurs irrigants) mais les transferts entre irrigants sont également très courants. A noter qu'environ 17% des droits d'accès à l'eau achetée l'Est pour des raisons écologiques: des municipalités et des ONG de protection de l'environnement achètent ces droits pour les retirer du marché.

Les travaux plus récents de l'économiste et politologue Elinor Ostrom (1990) posent une troisième voie : (3) La gouvernance communautaire. Ces travaux montrent que dans de nombreux cas, il est possible d'organiser un management collectif des biens communs qui ne relève pas du marché ni de l'étatisation et qui évite la pollution et la surexploitation. Hardin (1968) estimait que l'homme est prisonnier d'un système qui l'oblige à accroître l'exploitation sans limites, dans un monde pourtant limité (Dilemme du prisonnier). L'espoir renaît à l'échelle locale et régionale avec les chercheurs de l'école de Bloomington, regroupés autour d'Elinor Ostrom, démontrent que des communautés d'usagers parviennent souvent par eux-mêmes à inventer des systèmes de management robustes. De nombreuses communautés ont eu recours à des institutions collectives ne ressemblant ni à l'Etat ni au Marché afin de manager des systèmes de ressources communes, avec un degré raisonnable de succès sur de très longues périodes de temps.

Ainsi, le management public ne suffit pas à garantir un management démocratique des services d'eau potable et assainissement. Il faut que la prise de décision associe élus, usagers et travailleurs de l'eau (toutes les parties prenantes). Toute la question est comment les acteurs locaux doivent être représentés et avec quel pouvoir ? «Les agriculteurs ayant des revendications de propriété à long terme, qui peuvent communiquer, élaborent leurs propres accords, établissent des positions d'observateurs et sanctionnent ceux qui ne se conforment pas à leurs propres règles, sont ceux plus susceptibles de cultiver plus de riz, de distribuer l'eau plus équitablement et gardent leurs systèmes en meilleure forme que ceux des systèmes gouvernementaux (Ostrom, 2000 (Les acequias du Nouveau Mexique sont des systèmes d'irrigation traditionnels qui ont existé pendant des siècles en milieu aride - La foggara est une propriété collective, son principe de fonctionnement ressemble presque à une société par action, plus l'investissement est important plus le nombre de habbas (part d'eau) est important».

L'eau comme patrimoine commun !!!

L'application du patrimoine aux objets naturels et culturels a conduit à porter un nouveau regard sur cette notion et à adopter, à partir des années 1960, l'expression de «patrimoine commun» pour les ressources naturelles, et notamment pour l'eau le 26 mai 1967. Lorsque l'ambassadeur maltais aux Nations unies utilise pour la première fois en 1967 le concept de patrimoine commun de l'humanité à propos de l'accès aux ressources marines, son but n'est pas d'obtenir leur meilleure protection, mais leur partage et d'éviter que ces ressources ne bénéficient qu'aux rares pays qui disposaient de la technologie pour les exploiter. La notion de patrimoine permettrait de faire des ressources naturelles auxquelles elle est appliquée l'équivalent d'un objet collectif de propriété. La charte européenne de l'eau stipule que «l'eau est un patrimoine commun dont la valeur est reconnue par tous». De plus, la directive européenne du 20/12/00 précise que « l'eau n'est pas un bien marchand comme les autres, mais un patrimoine qu'il faut protéger, défendre et traiter comme tel ».

L'eau est réellement un problème éthique. Elle doit être considérée comme un patrimoine commun universel de l'humanité et faisant partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d'intérêt général. Ce changement sémantique amène à réinterroger les couples Individu-communauté, Manager-usager, Public-privé, Court terme-long terme, Local-global, et conduisant à mobiliser le territoire, l'histoire et l'identité comme des marqueurs du patrimoine commun.

En conclusion

Il s'agit là d'une réflexion sur la perception de la ressource en eau et son intégration dans les analyses et développement des systèmes de ressources en eau, qui doit maintenant plus que jamais susciter un débat public et les conclusions pourraient orienter la politique nationale voire régionale et des attitudes à prendre par rapport aux aspects économiques. Si pour les biens économiques, c'est plus ou moins clair, ce n'est pas le cas des ressources en eau. C'est une réflexion qui n'est pas simple à mener mais reste incontournable. Toute la politique nationale vis-à-vis des ressources en eau en dépend. La connaissance et le cernement du statut de l'eau sont un préalable à l'élaboration d'une politique économique de cette ressource. Les nouvelles approches de gouvernance participative des ressources en eau sont plus que jamais nécessaires. La gestion verticale n'a plus sa place dans les sociétés modernes. La transparence et la participation de toutes les parties prenantes chassent l'ignorance et la corruption d'un secteur vital pour notre pays. Le secteur a besoin de tout le monde et particulièrement de toutes ses compétences. Son interactivité et son interdépendance avec les autres secteurs (énergie, alimentation, emploi, etc.) remet en cause notre manière de penser rationnelle sur des problèmes complexes.



*Pr - Université de Tlemcen