Une conception étriquée de la coopération décentralisée pour le développement.

La construction de la démocratie locale par un bon système de gouvernance locale impliquerait nécessairement un changement d'attitude du côté des administrations.

Il faut rompre avec la figure du wali de droit divin, considéré comme puissance tutélaire ou comme palier suprême des collectivités territoriales.

Le débat de La décentralisation dans les pays du Maghreb est élevé aujourd'hui au programme d'une revendication nationale et populaire légitimant une réforme globale du modèle d'administration locale. Le contexte de crise y est pour beaucoup dans cette nouvelle logique territoriale pour la mise en route de nouvelles formes de dynamismes et de coopérations. D'où l'intérêt de se pencher sur un des outils de la gouvernance locale et sur l'étude plus générale de l'administration territoriale au Maghreb pour mesurer sa dynamique évolutive, ses moyens d'action et d'intervention, ses difficultés et ses perspectives de transformation.

 Les Etats du Maghreb sont devenus incapables de produire des services au profit de leurs populations. L'excès de centralisation au Maghreb, conséquence d'une situation de monopole politique, n'a pas conduit au renforcement des pouvoirs de l'Etat, mais à une diminution de son emprise sur la gestion de ses services et à une paralysie de son action.

Le problème des collectivités territoriales au Maghreb est donc posé dans sa dimension politique, en termes de pouvoir:

-Il s'agit, d'une part, de vouloir mettre en place des structures locales véritablement démocratiques susceptibles de prendre en charge la gestion du développement local, d'autre part, d'amorcer une nouvelle définition des rapports Etat-société. Aujourd'hui, la centralisation est synonyme de blocage et d'impasse. Le temps est au partage du pouvoir, à la coopération décentralisée, à la contractualisation et à la participation citoyenne. L'intérêt porté à ce sujet s'inscrit doublement dans la participation au débat politique sur la circulaire du ministère de l'Intérieur et des collectivités locales réglementant les séjours à l'étranger des présidents d'Assemblées populaires communales, et de comprendre ensuite dans quel degré les relations de pouvoir au Maghreb peuvent évoluer passant d'une perspective hiérarchique, caractéristique des gouvernements autoritaires, vers des dynamiques de plus en plus égalitaires entre les différents acteurs concernés, dans le cadre d'une dynamique de décentralisation.       Egalement, on peut se demander si les principes de coopération décentralisée fournissent assez d'éléments pour systématiser cette dynamique.

-il est posé aussi en termes de moyens et de conditions d'exercice du pouvoir local : communes, wilaya, provinces, gouvernorats et régions rencontrent dans leurs démarches plusieurs obstacles encore mal surmontés, à savoir la question de leur faible compétence ainsi que le problème de l'insuffisance des ressources humaines et financières. Notre hypothèse de recherche postule qu'un processus de décentralisation effective est en cours dans ces territoires, certes différencié dans l'espace, mais l'enjeu est de saisir pourquoi telles coopérations décentralisées réussissent et d'autres échouent, pourtant elles s'exercent sur des structures traditionnellement homogène d'un grand ensemble maghrébin. Outre l'intérêt purement scientifique du phénomène, son enjeu politique et économique est colossal : si l'on comprend pourquoi ou comment tel pays a réussi à définir ses rapports avec les collectivités territoriales, pourquoi tel autre reste bloqué dans son nationalisme centralisateur et son sous-développement, on peut espérer, par la même occasion, trouver les moyens de contrôler, voire de provoquer et de conduire le développement.

 En arrière-plan de la circulaire du ministère de l'Intérieur, nous chercherons à vérifier notre deuxième hypothèse selon laquelle, la coopération décentralisée est un espace de démocratisation des structures locales relevant d'un processus d'apprentissage. Deux principaux champs de recherche, en droit administratif et en sciences politiques, sont à mobiliser pour tenter de produire une connaissance singulière du phénomène de la coopération décentralisée.

 Deux parties se proposent d'aborder la problématique, en allant du général au particulier, c'est-à-dire de la définition et de la délimitation du concept théorique à étudier (coopération décentralisée), jusqu'à l'analyse de la manière dont ce concept, « opérationnalisé », se traduit dans la dynamique d'une conception pour le moins étriquée et réductrice de son importance.

Préalables théoriques : la coopération décentralisée comme action publique locale A défaut d'une définition claire et précise de la notion de coopération décentralisée dans le droit algérien des collectivités territoriales, nous allons recourir à une notion plus extensive, la notion d'action extérieure des collectivités territoriales regroupe l'ensemble des actions menées avec l'étranger par les communes dans un intérêt commun. S'agissant de la pratique courante entre le Maghreb et l'Europe, le terme de « coopération Nord-Sud » est souvent utilisé.

 La coopération décentralisée dans son acception la plus large se veut pragmatique, capable de prendre en compte les situations d'injustice et d'inégalités. Au-delà des aspects techniques de jumelages des communes, d'actions humanitaires d'urgence, de coopération institutionnelle ou économique, la coopération décentralisée oeuvre également à la promotion de l'Etat de droit, fondée sur l'initiative des acteurs du territoire. Devant « se définir en se faisant »(1), la notion se veut suppléante au développement local, fondé sur une double critique : celle du modèle de développement économique et celle de l'Etat centralisé, ayant une politique d'aménagement du territoire décidée exclusivement à son initiative, du « centre » et répondant aux logiques des groupes économiques dominants.

 Les avantages de la coopération décentralisée apparaissent lors de la confrontation des systèmes de pensée de culture différente, les premières personnes qui s'engagent dans la coopération décentralisée vont faire l'apprentissage de la coopération dans un milieu qui leur est étranger. « Il vont devoir acquérir des attitudes et des manières nouvelles d'agir et construire une image d'eux-mêmes à travers l'échange avec autrui. Ils vont devoir faire appel à leur conscience individuelle qui comprend l'univers privé de chaque personne : ses traits de caractère ou de tempérament, son hérédité, ses expériences personnelles »(2). C'est ainsi que par la confrontation, la discussion et l'échange de points de vue et d'expériences, des connaissances, des normes, des valeurs sont progressivement intériorisées.

Vers un système hyper centralisé et des communes sans compétences

 L'objectif de la coopération décentralisée est d'améliorer l'efficacité de l'action publique, de renforcer la démocratie locale et de tirer un profit mutuel des échanges entre communes de pays différents, rien d'anormal ou d'inquiétant pour la sécurité ou l'intégrité d'un pays qui s'adonne à de telle relations, mais pourquoi en Algérie on vient d'interdire les maires de quitter le territoire sans autorisation ? Alors qu'ils devraient être mobile durant leur mandat et circuler librement à l'intérieur et en dehors du territoire national, pourquoi l'aspect policier et sécuritaire prend encore une fois le dessus sur le principe de la libre administration des collectivités locales ? Enfin, quelle est la conception algérienne de la coopération décentralisée ? L'interdiction signifiée aux Présidents d'APC de quitter le territoire sans autorisation préfectorale est de notre avis un signal fort pour concevoir littéralement qu'au plan constitutionnel et législatif, seul l'Etat a compétence à intervenir dans le domaine international, on peut aussi imaginer que l'initiative malheureuse n'est qu'une préparation sournoise à des textes qui chamboulerait de fonds en comble notre modèle d'administration territoriale en le rendant plus rigide, plus clientéliste et plus centralisé par la création de Wilayate déléguées, alors que la tendance mondiale est dans le regroupement au sein de grands ensembles régionaux et moins l'éclatement en de petites entités insignifiantes. Il faut comprendre qu'il n'y a pas de niveau unique pour gérer les problèmes de la communauté, il faut donc que les différentes collectivités bénéficient des mêmes prérogatives, des mêmes compétences et des mêmes limites : - principe d'indivisibilité de la République, - principe de souveraineté nationale, - principe des engagements internationaux de l'Etat, - principe d'intérêt local et de légalité interne des interventions des collectivités locales. Enfin, dans un Etat de droit, il appartient non pas au wali ou au chef de daïra mais au juge administratif de statuer sur la légalité des actions extérieures des collectivités locales y compris sur l'opportunité de leurs actions une fois qu'on admet qu'ils peuvent devenir sujets responsables de droit international. Aussi, en matière de libertés accordées aux collectivités territoriales, la coopération décentralisée de nos voisins maghrébins s'est progressivement imposée sur la scène internationale et constitue désormais l'une des valeurs sûres de leur action extérieure. Pour que l'Algérie puisse rattraper son retard en la matière, la demande de l'abrogation express de cette circulaire scélérate, en totale contradiction avec le principe constitutionnel de la libre circulation des citoyennes et des citoyens, devrait faire l'objet au moins de consensus entre démocrates et républicains.

* Chargé de l'information du Bureau d'Oran De l'ANR

1- Expression empruntée à Charles JOSSELIN, alors président du Conseil général des Côtes d'Armor, lors de la présentation de la coopération décentralisée Gabès-Côtes d'Armor, archives conseil général des côtes d'Armor, 1991.

2- BATTAS Marie-Paule, « l'évolution de la coopération décentralisée en France et ses incidences sur le développement social urbain », thèse de Doctorat, EHESS,

Paris-octobre 2007.